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楊煥寧局長解讀《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發(fā)展的意見》

2016年12月9日，中共中央、國務院以中發(fā)〔2016〕32號文件正式印發(fā)《中共中央國務院關于推進安全生產領域改革發(fā)展的意見》(后簡稱《意見》)，并于12月18曰向社會公開發(fā)布。2016年12月22日國家安全監(jiān)管總局局長楊煥寧在學習宣貫《意見》視頻會上作了題為《大力推進安全生產領域改革發(fā)展努力提升我國安全生產工作整體水平》的解讀，現將楊煥寧局長解讀《意見》的內容整理如下。

　　《意見》是新中國成立后，第一次以中共中央、國務院名義印發(fā)的安全生產方面的文件?！兑庖姟返某雠_實施，充分體現了以習近平同志為核心的黨中央對安全生產工作的高度重視，標志著安全生產領域的改革發(fā)展進入新階段?！兑庖姟穲猿謫栴}導向，著眼制度建設，突出改革創(chuàng)新，明確了提升全社會安全生產整體水平的目標任務，從健全落實責任、改革監(jiān)管體制、推進安全法治、建立防控體系、強化基礎保障等五個方面細化了安全生產領域改革發(fā)展的主要方向、時間表、路線圖，是當前和今后一個時期指導我國安全生產工作的行動綱領。

　　《意見》確定的安全生產領域改革發(fā)展的基本要求和大的方向概括為——堅守一條紅線、把握兩個導向、堅持五項原則。

　　堅守一條紅線是踐行黨的根本宗旨的必然要求，是全面建成小康社會的內在要求，更是做好安全生產工作的基本要求。歷史經驗教訓表明，紅線意識是安全發(fā)展觀的基本要義，什么時候紅線意識強、守得嚴，安全發(fā)展觀就樹的牢、落的實，安全生產形勢就平穩(wěn)可控；反之安全隱患和事故就會迭出，人民群眾的切身利益就會受到損害。

　　把握兩個導向。一是目標導向。黨中央、國務院審時度勢，在《意見》中提出了到2020年實現安全生產總體水平與全面建成小康社會相適應、到2030年實現安全生產治理能力和治理體系現代化的目標任務。第一個目標主要解決與全面建成小康社會不適應的問題，全力控制生產安全事故總量，全力遏制重特大事故的頻繁發(fā)生，使廣大人民群眾切實感受到安全環(huán)境的改善和安全感的提高；第二個目標是在完成第一個的基礎上，取得安全生產工作更加穩(wěn)固、更加本質的進步、實現安全生產法制、體制、機制、制度和手段體系的科學、成熟和現代化。二是問題導向?！兑庖姟肪劢购椭鉀Q9個方面的問題：(1)一些地方“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”規(guī)定不明確、安全生產責任不明晰不落實問題。(2)安全監(jiān)管體制不順、職能交叉、存在監(jiān)管漏洞和薄弱環(huán)節(jié)問題。(3)安全生產法治不彰及法規(guī)標準體系不健全、有法不循、執(zhí)法不嚴問題。(4)防范工作不科學不系統不持續(xù)和企業(yè)主體責任不落實問題。(5)職業(yè)健康監(jiān)管體系不健全能力不足問題。(6)應急救援管理體系不完善問題。(7)安全生產基礎薄弱問題。(8)市場機制不完善激勵約束作用不強問題。(9)公眾安全意識淡薄和從業(yè)人員安全技能素質偏低問題?！兑庖姟访鞔_的改革發(fā)展思路和措施，就是基于解決這些矛盾問題而制定的，具有很強的針對性和操作性。

　　堅持五項原則。一是堅持安全發(fā)展。發(fā)展是第一要務，安全是提高發(fā)展質量和效益的本質要求，要始終堅持生命至上、安全第一，確保經濟社會持續(xù)健康發(fā)展；二是堅持改革創(chuàng)新。創(chuàng)新是引領發(fā)展的第一動力，安全生產工作要與時俱進，必須在理論、制度、體制、機制、科技、文化等方面改革創(chuàng)新；三是堅持依法監(jiān)管。必須順應經濟社會發(fā)展大勢，由系統內部縱向上下式行政管控為主向市場經濟條件下依法治理為主轉變，著力提升安全生產法治化水平；四是堅持源頭防范。牢固樹立事故可防可控觀念，堅持謀劃在前、預防在先，把安全生產貫穿城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、設計、建設、管理和企業(yè)生產經營活動的全過程，建立和實施超前防范的制度措施；五是堅持系統治理。堅持系統論的思想，標本兼治、綜合施策、多方發(fā)力，充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)勢，在黨委政府領導下，實行全社會、全要素、全方位治理，織密齊抓共管、系統治理的安全生產保障網。

　　《意見》立足重點，瞄準安全生產領域改革發(fā)展重點任務，提出了一系列改革舉措。

　　一是要健全完善責任體制?！兑庖姟分赋?，要堅守“發(fā)展決不能以犧牲安全為代價”這條不可逾越的紅線，構建“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的安全生產責任體系，黨委、政府要發(fā)揮各自職能和作用，嚴格落實企業(yè)對本單位安全生產和職業(yè)健康工作負的全面主體責任，堵塞監(jiān)管漏洞，切實消除盲區(qū)。

　　二是改進安全監(jiān)管體制?！兑庖姟访鞔_了礦山、?；繁O(jiān)管體制改革方向，對安全監(jiān)管部門行政執(zhí)法機構的地位，充實市、縣兩級安全生產監(jiān)管執(zhí)法人員，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)安全監(jiān)管力量，完善開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)等功能區(qū)的安全監(jiān)管體制提出了具體要求。同時制定了監(jiān)管執(zhí)法裝備、執(zhí)法和應急用車標準，執(zhí)法經費保障納入同級財政全額保障范圍等一系列措施。

　　三是嚴肅了安全法治秩序?！兑庖姟穼o證生產經營建設、拒不整改重大隱患、強令違章冒險作業(yè)、拒不執(zhí)行安全監(jiān)察執(zhí)法指令等具有明顯的主觀故意、極易導致重大生產安全事故的違法行為納入刑法調整范圍，指出要“健全領導干部非法干預安全生產監(jiān)管執(zhí)法的記錄、通報和責任追究制度”，極大的加強了對安全生產非法違法的懲戒力度，保障了基層執(zhí)法的嚴肅性。

　　四是建立了安全防控體系?！兑庖姟穼Π踩L險評估論證、安全風險聯防聯控、重大危險源管理提出要求，提出安全預防工作重點在企業(yè)，要實行重大隱患治理情況向負有安全生產監(jiān)管職責部門和企業(yè)職代會“雙報告”制度，各級人民政府將職業(yè)病防治納入民生工程及安全生產工作考核體系，嚴格執(zhí)行安全生產和職業(yè)健康“三同時”制度。

　　五是有力引導了安全基礎建設。《意見》就推進現代信息技術與安全生產融合的安全生產信息化建設、建立安全生產責任保險制度、將安全知識納入國民教育和農民工技能培訓提出了具體要求，為強化安全基礎提供了牢靠保障。

　　《意見》分6個大題，30個二級標題，《意見》的全部內容最終要變成安全生產領域改革發(fā)展的具體成果，綜合《意見》提出的改革任務和工作舉措共120項，涉及制度性措施50多項，其中20項尤為突出。

　　1.明確黨政主要負責人是本地區(qū)安全生產第一責任人，地方各級安委會主任由政府主要負責人擔任。

　　2.厘清了安全生產綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關系，明確安全監(jiān)管部門的綜合監(jiān)管職責，切實解決大家一致反映的概念不清、邊界模糊的問題。

　　3.建立健全企業(yè)自我約束、持續(xù)改進的安全生產內生機制和生產經營全過程安全責任追溯制度，更加突出強化企業(yè)主體責任。

　　4.完善安全生產巡查和考核制度，加強對安委會成員單位和下級政府的考核，嚴格“一票否決”制度，切實解決缺乏有效監(jiān)管手段的問題。

　　5.依托國家煤礦安全監(jiān)察體制，加強非煤礦山安全監(jiān)管監(jiān)察。明確涉及危險化學品各個環(huán)節(jié)的安全監(jiān)管法定責任，消除監(jiān)管空白。對海洋石油安全監(jiān)管實行政企分開。

　　6.將安全監(jiān)管部門作為政府工作部門和行政執(zhí)法機構，加強安全生產執(zhí)法隊伍建設，強化行政執(zhí)法職能。

　　7.完善各類功能區(qū)安全生產監(jiān)管體制，明確負責安全生產監(jiān)督管理的機構，以及港區(qū)地方監(jiān)管和部門監(jiān)管責任，突破監(jiān)管力量薄弱的體制性障礙。

　　8.改革安全生產應急救援管理體制，強化行政管理職能，解決組織協調能力不夠的問題。

　　9.堅持管安全生產必須管職業(yè)健康，實行一體化監(jiān)管執(zhí)法，實現齊抓共管。

　　10.強調加強涉及安全生產相關法規(guī)一致性審查，避免條款缺失或交叉沖突。

　　11.完善安全標準規(guī)范制定發(fā)布機制，原由衛(wèi)生計生部門負責的職業(yè)危害防治國家標準、原由質檢部門負責的安全生產強制性國家標準立項等，改為由安監(jiān)總局負責。

　　12.將生產經菅過程中極易導致重大生產安全事故的違法行為列入刑法調整的范圍，填補刑法空白。

　　13.明確設區(qū)的市根據立法法的基本精神，加強安全生產地方性法規(guī)建設。

　　14.健全領導干部干預安全生產監(jiān)管執(zhí)法的記錄、通報和責任追究制度，避免以權壓法、人情執(zhí)法。

　　15.明確制定監(jiān)管執(zhí)法裝備及現場執(zhí)法和應急救援用車配備標準，統一安全生產執(zhí)法標志標識和制式服裝，切實解決基層執(zhí)法保障和權威性不足的問題。

　　16.建立安全監(jiān)管執(zhí)法人員依法履行法定職責制度，制定落實權力和責任清單，盡職照單免責、失職照單問責。

　　17.建立事故暴露問題整改督辦和事故調查處理評估制度，有效避免吸取教訓不深刻、整改措施不落實、查處不到位的問題。

　　18.建立安全風險評估制度和重大安全風險源頭防控制度，明確高危項目審批必須把安全生產作為前置條件，實行重大安全風險“一票否決”，進一步嚴格安全準入。

　　19.改革完善安全生產和職業(yè)健康技術服務機構資質管理辦法，規(guī)范和培育多元化市場服務主體。

　　20.取消安全生產風險抵押金制度，在高危行業(yè)領域強制實施安全生產責任保險，加快誠信體系建設，建立“黑名單”制度和失信懲戒、守信激勵機制。